Sentencia C-233/02

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Improcedencia

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Manifestaciones de mayor énfasis de sistemas jurídicos/PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Finalidad

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Resarcimiento de perjuicios

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Repetición contra el agente/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Objetivo específico

El artículo estableció la obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar  de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas. El Constituyente también quiso en este sentido someter al servidor público a un severo régimen  de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. 

SERVIDOR PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Connotación de noción

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares y servidores públicos

La responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él  una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales.  Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud, la seguridad social, la educación,  la ciencia y la tecnología, la protección especial  de la personas de la tercera edad, de los niños y de los discapacitados, no son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir  a su desarrollo.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Corresponsabilidad y cooperación entre Estado y particulares/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares en ejercicio de funciones públicas

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Asunción

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Supuestos

La Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse: a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. b) La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas  o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte. c) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades. Es entonces  solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice  la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia.

RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO Y PARTICULAR-Competencia del legislador en régimen y sanciones

Es al legislador a quien corresponde fijar el régimen de responsabilidad aplicable a la prestación de funciones  públicas por los servidores públicos y por los particulares en los casos que la misma ley señale y es a este a quien compete establecer las sanciones que les son aplicables.    

RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO-Manifestaciones

DERECHO SANCIONADOR-Universo

Como lo  ha señalado la jurisprudencia, este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes sancionatorios con características específicas,  pero sometidos todos a unos principios de configuración claros destinados a proteger las garantías constitucionales ligadas al debido proceso. 

REGIMENES SANCIONATORIOS

NORMA CONSTITUCIONAL-Alcance del desarrollo legislativo/CONSTITUCION POLITICA-Desarrollo legal

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Consecuencias de carácter sancionatorio

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Sanciones accesorias

El carácter de la Constitución, que implica que los preceptos  contenidos en ella  han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes  de un conjunto que se dirige a un objetivo específico, que no es otro que la realización del Estado Social de Derecho, permite afirmar, además, que el legislador con el propósito de afianzar el régimen de responsabilidad de quienes cumplen funciones públicas y de garantizar los principios de moralidad y eficiencia, así como los fines retributivo y preventivo inherentes a la acción regulada, bien podía establecer  sanciones accesorias derivadas de la obligación de repetir contra el servidor o el particular por cuya culpa grave o dolo hubiere resultado condenado el Estado.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Núcleo temático y conexidad

En reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir  de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático  se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso. Sobre el particular ha señalado esta Corporación  la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad  de éste con las disposiciones atacadas para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación teleológica y sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Efectos de declaratoria de responsabilidad corresponden a función preventiva

LEY DE EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Expedición por legislador puede desplegarse en diferentes textos normativos

CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Referencia en estatutos diferentes

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO Y PARTICULAR-Sanciones adicionales diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Sanciones adicionales diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal

ACCION DE REPETICION-Régimen sancionatorio diferente

LEY DE ACCION DE REPETICION-Inexistencia de supuesta naturaleza disciplinaria

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Desvinculación de funcionarios públicos que incurran en determinadas faltas

LEY DE ACCION DE REPETICION-Mecanismos de desvinculación del servicio

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Circunstancias de operancia

SANCION DISCIPLINARIA-Finalidad

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Bienes jurídicos protegidos

LEY DE ACCION DE REPETICION-No configuración de doble sanción disciplinaria

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación laboral, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente no son sanciones disciplinarias sino específicas

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD DE AGENTES-Distinción

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Ausencia de responsabilidad objetiva

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Conducta objeto de análisis

Es precisamente la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas el objeto de análisis en el proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía,   pues es la culpa grave o dolo lo que se examina para determinar si se le debe condenar o no a resarcir a la administración por el pago que ella haya hecho, así como si le son o no aplicables  la desvinculación laboral, la caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente.

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Establecimiento de otras causales en materia de caducidad contractual

LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Declaración de caducidad contractual implica acto administrativo objeto de recursos

La declaratoria  de caducidad del o de los contratos  suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal, implica necesariamente que se profiera por la entidad contratante por orden y en cumplimiento de la sentencia de repetición o de llamamiento en garantía, un acto administrativo. Acto este que podrá ser objeto de los recursos establecidos en el Código de lo Contencioso Administrativo, pero cuyo objeto no será de volver a discutir lo decidido en la sentencia proferida en el proceso de repetición, sino los aspectos formales y sustanciales ligados a la aplicación de la sanción impuesta en ella.  

DERECHO SANCIONADOR-Examen de principios de razonabilidad y proporcionalidad

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente

DERECHO SANCIONADOR-Metodología de análisis de finalidad legítima adoptada por el legislador

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Restricción adecuada, necesaria y proporcionada

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHOS CONSTITUCIONALES-Disposiciones que establecen límites

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio por condena

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio por condena

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Cúmulo de sanciones

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Criterio estricto

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, aunque se encuentre en otro cargo, por condena

DERECHO SANCIONADOR-Armonización de sanciones

ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICIÓN-Desproporcionalidad en sanciones 

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Cúmulo de sanciones que genera desvinculación

REGIMEN CONTRACTUAL Y ACCION DE REPETICION-Cadena de sanciones contraria a la Constitución

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Perjuicio económico desproporcionado por caducidad contractual

ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desproporcionalidad de inhabilidad para acceso a cargo público y contratación con entidades estatales

ACCION DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICION-Inhabilidad redundante

INHABILIDADES-Discriminación entre quienes tienen capacidad de pago o no

INHABILIDADES INTEMPORALES-Sujeción del legislador a la Constitución

Referencia: expediente D-3704

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 17 y 18 de le Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”

Actor:
Julián Alberto  Clavijo Vanegas 

Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.	ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julián Alberto  Clavijo Vanegas demandó los artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.

Mediante auto del 13 de septiembre del 2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas en la Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, así mismo se dispuso enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y se ordenó realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.

Cumplidos los trámites propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II.	NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001. 

“LEY 678 DE 2001
(agosto 3)

por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:
(..)

Artículo 17. Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente. El servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia.

Estas disposiciones se entienden sin perjuicio de las consecuencias  que se deriven del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía.

Artículo 18. Control y registro de inhabilidades.  Para efectos de lo establecido en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 190 de 1995, la Procuraduría General de la Nación se encargará de llevar el control y registro actualizado de la inhabilidad contemplada en el artículo anterior.

Parágrafo. Para efectos estadísticos, se remitirá por parte del juez o magistrado una copia de la comunicación al Ministerio de Justicia y del Derecho - Dirección de Defensa Judicial de la Nación.   (..)

III.	LA DEMANDA

El actor considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 90, 150 numeral 23, 158 y 169 de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:

El actor señala que el segundo inciso del  artículo 90 de la Carta Política prevé la denominada acción de repetición, en virtud de la cual  el Estado, en el evento de ser condenado a la reparación patrimonial  de un daño antijurídico  que haya sido consecuencia de  la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente  suyo,  deberá repetir contra éste. 

Que con base en dicho precepto constitucional el Congreso de la República  expidió la ley 678 de 2001, cuyo objeto  debía ser única y exclusivamente  el de regular los aspectos estrictamente patrimoniales inherentes a la acción de repetición. Que inexplicablemente fueron introducidos en ella los artículos 17 y 18 demandados en los que se establecieron sanciones de carácter disciplinario, por completo ajenas a la materia de la ley, contraviniendo así el principio de unidad de materia a que aluden los artículos 158 y 169 constitucionales.

Para el actor “aspectos tan disímiles  como la regulación sustancial y procedimental  de una acción de naturaleza estrictamente patrimonial, no pueden convivir ni expresarse con temas  puramente disciplinarios”. En este orden de ideas el demandante señala que las normas acusadas por regular temas propios del derecho disciplinario y de las inhabilidades de los funcionarios públicos, han debido ser integradas en el Código Disciplinario Único, o ser materia de una ley sobre “el ejercicio de las funciones públicas”, por lo que al abordarse estos temas en una ley diferente se vulneró el artículo 150 numeral 23 de la Carta Política. 

Además, sostiene que el legislador incurrió en una contradicción en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 678 de 2001, cuando determinó  que las sanciones que en él se establecen se entienden  aplicables sin perjuicio de las acciones disciplinarias, penales y fiscales a que haya lugar, lo que implica que un funcionario público que resulte sancionado disciplinariamente por obrar con desviación de poder “también tenga que padecer otra sanción, igualmente disciplinaria, si con base en esos mismos hechos prospera una acción de repetición en su contra”. O que pueda “darse el absurdo de que alguien sea absuelto en un proceso disciplinario por unos hechos constitutivos de acción de repetición, pero que termine inhabilitado para ejercer funciones públicas por virtud de la prosperidad de esa misma acción de repetición”.

Por último, asevera que establecer, como consecuencia de la acción de repetición, sanciones disciplinarias o inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas, es desbordar por completo el marco normativo del artículo 90 de la Constitución “el cual, en parte alguna, atribuye a la acción de repetición consecuencias y menos las de inhabilitar al que resulte condenado por la misma a padecer sanciones de raigambre disciplinario (sic)”.

IV. INTERVENCIONES

1. 	Intervención ciudadana

En forma extemporánea, el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán participó en este proceso para coadyuvar la demanda presentada y solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas o, en subsidio, su exequibilidad condicionada  a que en ningún caso éstas tendrán efectos retroactivos. 

El coadyuvente  estima que asiste razón al demandante pues el legislador “hizo de un asunto estrictamente patrimonial, una causal de inhabilidad, propia del derecho disciplinario o penal, que nunca debió abordarse por la vía de una ley reglamentaria sino de una sobre el ejercicio de las funciones públicas”. 

Sostiene que de esta manera se vulnera además el derecho constitucional al debido proceso (art. 29 C.P), toda vez que el funcionario “convocado a un proceso de naturaleza estrictamente patrimonial, como lo es el de la acción de repetición, indirectamente puede sufrir una sanción disciplinaria sin haber podido ejercer cabal defensa de su comportamiento a la luz del derecho disciplinario”. En este sentido señala  que en este caso no se tendrá defensa alguna  en cuanto a la sanción disciplinaria consecuencial, pues bastará que resulte condenado en la acción de repetición para que padezca la inhabilidad sobreviniente.  Con lo que se configuraría “una sanción objetiva de naturaleza disciplinaria por haber resultado vencido en un juicio de restringida naturaleza patrimonial, como le es el concebido en el objeto de la acción de repetición”. 

No obstante lo anterior, señala que de llegarse a fallar en sentido contrario a las pretensiones del demandante, la exequibilidad deberá declararse en forma condicionada, disponiendo que el artículo 17 de la Ley 678 de 2001 no tendrá en ningún caso efectos retroactivos; “de esta manera, en ningún caso la sanción o inhabilidad sobreviniente prevista en dicho artículo podrá aplicarse a aquellas personas que resulten condenadas en acción de repetición, por hechos o conductas que hayan ocurrido antes de que se expidiese la mencionada ley”. 

2.  Ministerio de Justicia y del Derecho

El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho  solicita, por su parte,  a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas basado en las consideraciones que a continuación se resumen.

Afirma que se debe dilucidar en este proceso si el alcance y sentido del artículo 90 superior al establecer una acción de naturaleza “reparatoria” como la acción de repetición, circunscribe su desarrollo única y exclusivamente a unos efectos patrimoniales o si, por el contrario, es dable establecer con base en ella efectos sancionatorios.

Indica que la referida acción de repetición persigue el reembolso de lo pagado por un hecho atribuido a título de falta personal de un agente por culpa grave o dolo, previa declaración judicial de su responsabilidad patrimonial, por lo que asiste razón al demandante cuando afirma que esta acción es de carácter indemnizatorio. Señala que sin embargo, “lo anterior no impide que el legislador  consagre  o señale consecuencias disciplinarias a la actividad desplegada por el servidor público causante del daño antijurídico”.

Al respecto recuerda que una misma conducta  puede derivar en responsabilidad penal, disciplinaria, y civil por afectar simultáneamente diferentes bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento constitucional, el cual “ampara la independencia de las distintas responsabilidades”, sin que ello signifique  un doble juzgamiento y una doble sanción, frente a la necesidad de proteger valores y principios  diferentes en cada caso.  

Asegura igualmente que si bien es cierto que el fin de la acción de repetición es esencialmente retributivo y preventivo, no lo es menos que también está orientado a garantizar los principios de moralidad y de eficiencia de la función pública, sirviendo de esta manera como una herramienta valiosa en la lucha contra la corrupción.

Hace énfasis en que el presupuesto esencial de las sanciones establecidas en el artículo 17 demandado,  es el dolo o la culpa grave, lo que implica de antemano el examen de la  conducta del agente al cual se sanciona patrimonialmente, quien “de manera abusiva y grosera se apartó de los intereses colectivos y del bienestar común que han de gobernar la prestación del servicio”.

Recuerda de otro lado  que el artículo 124 constitucional establece para el legislador una amplia potestad de configuración en la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, dejándole  entonces un gran  margen  para “señalar las sanciones - principales y accesorias -, los procedimientos, la autoridad competente los recursos  y las demás cargas procesales”, por lo que en consecuencia ni  esta disposición como tampoco el artículo 90 constitucional prohíben al legislador “la determinación de sanciones accesorias al funcionario público  culpable del daño antijurídico y del pago de la condena impuesta al Estado”.

3.	Academia Colombiana de Jurisprudencia

La doctora Sandra Morelli Rico, atendiendo la designación efectuada por el presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el fin de rendir concepto en el proceso de la referencia, dada la petición de esta  Corporación, solicita que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, por las razones que a continuación se sintetizan.

En relación con la supuesta vulneración por las normas demandadas del principio de unidad de materia contenido en los artículos 158 y 169 superiores, la interviniente recuerda que esta Corporación  en reiterada jurisprudencia ha señalado  que dicho principio no debe  ser entendido como un criterio rígido y formalista que termine por vaciar de contenido la competencia del legislador, y que por tanto, sólo  los contenidos de una ley respecto de los que  razonable y objetivamente  no sea posible establecer “una relación  de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el eje temático sobre el cual se fundamentó la iniciativa legislativa” pueden considerarse inconstitucionales. 

En su concepto la materia tratada por las normas acusadas no resulta contraria a la generalidad  de la materia legislada  y por el contrario “estas sí convergen en un propósito general y es el de  unificar en un solo cuerpo tanto las consecuencias patrimoniales como disciplinarias derivadas de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición”. Precisa al respecto que el hecho de que las normas acusadas “tengan un carácter sancionatorio-disciplinario, no le resta el efecto de conexidad con el tema prevalente que se está tratando, por el contrario existe una íntima relación entre los efectos patrimoniales de la conducta dolosa o culposa grave de un agente del Estado que haya generado una condena a la Nación y los efectos más allá del concepto indemnizatorio que dicha actuación u omisión tengan sobre el agente (funcionario, ex funcionario o particular que desempeñe funciones públicas)”.

Afirma de otro lado que en el sistema jurídico colombiano no se establece ninguna obligación para que los temas disciplinarios deban ser tratados exclusivamente en el Código Disciplinario Único.  Concluye  en consecuencia que el análisis de la constitucionalidad de las normas acusadas se debe basar en un criterio objetivo y razonable que permita preservar la integridad de las mismas, sin someterlas a un escrutinio rígido y formal que se aparte del espíritu que  en esta materia estableció el Constituyente primario, máxime cuando en su concepto existen evidentes vínculos de conexidad causal, teleológica y sistemática  entre los preceptos demandados y la materia general de la ley.  

V.	CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2704, del 30 de octubre de 2001, solicita que se declare por esta Corporación la inexequibilidad de las normas demandadas, con base en los argumentos que a continuación se sintetizan.  

En su concepto, la acción de repetición que reglamenta la Ley 678 de 2001 en desarrollo del artículo 90 de la Carta Política,  tiene una finalidad de carácter  eminentemente patrimonial, como se desprende del mismo texto constitucional, del título de la ley y de su  artículo 1° en el que se señala el objeto de la misma. 

En este sentido, para la vista fiscal introducir normas como las demandadas, que establecen sanciones de tipo disciplinario en una ley  cuyo objeto es regular  la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, vulnera el artículo 158 de la Constitución, toda vez que no existe  conexidad causal, teleológica, temática o sistemática  entre dichas sanciones y el eje temático de la disposición enunciada. 

Hace énfasis en que  el proceso de responsabilidad patrimonial  de los servidores públicos  tiene un objeto  y finalidades substancialmente diferentes  de aquellas que comporta el proceso disciplinario, por lo que en su concepto     “la disposición sancionatoria establecida en el artículo 17 demandado, entre otros vicios de constitucionalidad que se deducen de su confrontación con los artículos 2, 236, 237, 238 y 158 del ordenamiento superior, se arroga una facultad que no puede tener, porque invade el universo del ordenamiento disciplinario y contraría la esencia de la especialidad en materia normativa”.

Como ejemplo de esta afirmación plantea que las sanciones del artículo 17 cuestionado, se hallan contenidas en la clasificación que de las mismas hacen los artículos 29 y 30 del Código Disciplinario Único –Ley 200 de 1995-.

De otra parte, agrega que cuando el artículo 17 enjuiciado prevé la desvinculación del servicio, desconoce el contenido del artículo 278-1 de la Carta Política, norma que “radica en cabeza del Procurador General de la Nación, de manera privativa y, previa audiencia, la competencia de desvincular del cargo público a un servidor público y, aún más, determina las causales que dan origen a la aplicación de la medida”. 

Así mismo afirma que “mal puede una norma equiparar el dolo a la culpa e imponer la misma sanción de inhabilidad”. Máxime cuando “ha sido tradición legislativa que las sanciones accesorias se imponen bajo el criterio discrecional del juzgador, lo cual resulta razonable en virtud de las circunstancias y gravedad del asunto sometido a su consideración”.

Adicionalmente, señala que el artículo 17 no consulta el principio de proporcionalidad ni respeta el debido proceso  en relación con los contratistas de la Administración, pues determina  la declaratoria de caducidad de todos los contratos en ejecución por el simple hecho de la condena en el proceso de repetición o en el llamamiento en garantía, no obstante que la figura de la caducidad procede únicamente por el incumplimiento del contratista y debe ser declarada mediante acto administrativo motivado. Al respecto señala que “la norma demandada se arroga la facultad de suplir a la administración en cuanto a la calificación del incumplimiento que da origen a la caducidad, el cual, como es lógico suponer, no se ha presentado; y en cuanto a la decisión, despoja al contratista de su derecho a controvertirla a través de los recursos de la vía gubernativa”. 

Afirma además que la norma atacada atenta contra los principios que orientan la función administrativa en materia contractual, dado que la continuidad de los contratos con los cuales la Administración desarrolla sus cometidos queda sujeta al azar de una decisión judicial de responsabilidad patrimonial, con los consecuentes perjuicios de orden económico y social.

En conclusión, el Señor Procurador General de la Nación considera que el artículo 17 de la Ley 678 de 2001 resulta extraño al espíritu de la acción de repetición,  que tiene carácter eminentemente resarcitorio y patrimonial y, que además, contiene disposiciones que atentan contra el principio de proporcionalidad de las sanciones que deben aplicarse a los servidores públicos y a los contratistas de la Administración, por lo que debe ser retirada del ordenamiento jurídico, al igual que el artículo 18 de esa misma Ley, dado que su aplicación está condicionada a la existencia del mencionado artículo 17.

VI.	CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 

1.	Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República. 

2. La materia sujeta a examen 

El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001, basado en que se establecieron en ellos sanciones de carácter disciplinario, propias  del Código Disciplinario Único  o de una ley sobre funciones públicas (art. 150 num. 23 C.P.), con lo que se vulnera el principio de unidad de materia (art. 158 y 169 C.P.) y  se desborda  igualmente el mandato del artículo 90 constitucional. 

Quien coadyuva la demanda, apoya los argumentos del actor y  estima que el artículo 17 demandado vulnera el debido proceso, por cuanto con dicha disposición se limita el derecho de defensa de quien es convocado a un proceso de naturaleza estrictamente patrimonial sin las garantías del derecho disciplinario, a pesar de que en él podrá serle aplicada una sanción disciplinaria, sanción que tiene además en su concepto una  naturaleza  objetiva contraria a la Constitución.  El coadyuvante solicita, sin embargo, en caso de no accederse a las peticiones de la demanda, la declaración de exequibilidad condicionada de las disposiciones atacadas, en el entendido de que éstas no podrán ser aplicadas retroactivamente.  

El representante del Ministerio de Justicia y del Derecho controvierte los argumentos del demandante y señala que si bien la acción de repetición tiene un carácter indemnizatorio, ello no impide  al legislador establecer consecuencias disciplinarias para el  servidor público causante  del daño antijurídico, cuya actuación dolosa o gravemente culposa  es precisamente la que es objeto de examen en el proceso de repetición. Hace énfasis en la  amplia potestad del legislador para establecer el  régimen sancionatorio de los servidores públicos, así como en  la independencia  de los diferentes regímenes de responsabilidad que les son aplicables en virtud de la necesidad de defender bienes jurídicos diferentes en cada caso.   

La representante de la Academia de Jurisprudencia controvierte por su parte el cargo de violación del principio de unidad de materia y afirma al respecto que existen evidentes vínculos de conexidad causal, teleológica y sistemática  entre los preceptos demandados y la materia general de la ley 678 de 2001, al tiempo que señala que  la norma superior no obliga a tratar de manera exclusiva los asuntos disciplinarios en el Código Disciplinario Único.

La vista fiscal por el contrario no encuentra que existan dichos vínculos de conexidad entre los preceptos atacados y el eje temático de la ley enunciada que tiene un carácter eminentemente patrimonial, que no se compagina de ninguna manera con las disposiciones de carácter disciplinario introducidas en ella. Agrega que se desconoce en este sentido la competencia privativa del Procurador General en materia de desvinculación  de los servidores públicos (art. 278-1 C.P.), así como la tradición normativa en materia de sanciones principales y sanciones accesorias de carácter disciplinario,  de la misma manera que se vulnera el principio de proporcionalidad y el debido proceso en materia contractual, al establecer la declaratoria de caducidad de todos los contratos de quien haya sido condenado mediante acción de repetición o llamamiento en garantía, sin que haya mediado incumplimiento del contratista  ni acto administrativo motivado que lo declare  y frente al cual se puedan ejercer los recursos previstos en la ley. Por lo que concluye que las normas demandadas vulneran la Constitución  y deben ser declaradas inexequibles.

Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si las disposiciones demandadas desbordan el mandato establecido en el artículo 90 constitucional, así como el eje temático de la ley 678 de 2001, o si por el contrario ellas desarrollan cabalmente el texto superior y existe una conexión teleológica y sistemática de las mismas con el objeto central de la ley destinada a reglamentar la acción de repetición y el llamamiento en garantía con fines de repetición. Así mismo  esta Corporación  deberá analizar la naturaleza  de las sanciones señaladas en el artículo 17 atacado, y las condiciones en que son aplicadas,  con el fin de establecer si se viola o no el  debido proceso,  o si por el contrario ellas atienden los principios esenciales aplicables a todo régimen sancionatorio en el ordenamiento jurídico colombiano. En este sentido se deberán analizar la razonabilidad y proporcionalidad  de la desvinculación del servicio, caducidad contractual, e inhabilidad sobreviniente, establecidas en el artículo 17 acusado, así como su compatibilidad con las sanciones que por los mismos hechos puedan ser aplicadas en el ámbito penal, disciplinario o fiscal.

3. Consideraciones preliminares

Previamente a este análisis la Corte considera necesario examinar algunas cuestiones relativas  a (i) la responsabilidad del servidor público y del particular que cumple funciones públicas en el Estado social de Derecho; (ii) las diversas manifestaciones de la responsabilidad en el cumplimiento de funciones públicas y los principios aplicables a todo régimen sancionador; y finalmente (iii)  las diferentes hipótesis que prevé la norma acusada. Asuntos todos relevantes para el examen de los cargos planteados en la demanda.

3.1 La responsabilidad del servidor público   y del particular que cumple funciones públicas  en el Estado Social de  Derecho

Uno de los elementos mas importantes en el proceso de edificación del Estado Social de Derecho lo constituye la relevancia que ha tomado en el ordenamiento jurídico el principio de responsabilidad, mirado no solamente desde la orbita del Estado sino también de los particulares.

La afirmación del principio de responsabilidad  se hace evidente, en efecto,  a través de varios elementos que reorientan en forma significativa  tanto las relaciones entre los ciudadanos y el Estado,  como el entendimiento del papel de los agentes estatales y del cumplimiento de las funciones públicas.  Así,  la consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus agentes, la transformación del nivel de responsabilidad del agente estatal  en relación con sus funciones y la posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias, el establecimiento de una lógica de corresponsabilidad  entre el Estado y los ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos que pretende superar  la visión tradicional  de la esfera de lo puramente Estatal y de lo puramente privado,  son entre otras, manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio  que busca garantizar el cumplimiento eficiente  de las tareas públicas.  

La Carta de 1991  estableció en el artículo 90,  en este sentido,  la cláusula general de responsabilidad patrimonial  que cabe por el daño antijurídico que sea imputable al Estado, por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo que ha significado un importante avance para garantizar a los ciudadanos el resarcimiento de los perjuicios que les hayan sido causados con ocasión del ejercicio de funciones públicas.

El mismo artículo estableció la obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de  obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar  de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas. El Constituyente también quiso en este sentido someter  al servidor público a un severo régimen  de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. 

La noción de servidor público establecida en la Carta tiene en este sentido  una connotación finalista y no puramente nominal. Al respecto, recuérdese que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras finalidades, “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” y cómo al tenor del artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los “(…) de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.

Ahora bien,  la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él  una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales.  Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud ( art. 49  C.P. ), la seguridad social (art. 48 C.P.), la educación (art. 67 C.P.),  la ciencia y la tecnología ( art. 71 C.P.), la protección especial  de la personas de la tercera edad (art. 46  C.P.), de los niños (art. 44 C.P.)  y de los discapacitados (art. 47 C.P.), no son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir  a su desarrollo.

De otra parte, cabe recordar que enmarcado dentro del concepto de derecho - deber a la participación (arts. 2 y 95 C.P.) se abren igualmente sinnúmero de posibilidades para que los ciudadanos contribuyan al cumplimiento eficiente  de las tareas públicas, participando por ejemplo en el control de la gestión pública (art. 270 C.P.), contratando con el Estado para el desarrollo de las diferentes tareas a el encomendadas (inciso final art. 150 C.P.) , o colaborando en la prestación de servicios antes reservados a la esfera estatal (art. 365 C.P.).  

En ese marco  de corresponsabilidad  y de cooperación  entre el Estado y los particulares  la Constitución  establece  además la posibilidad de que éstos participen en el ejercicio de funciones públicas. Así, el artículo 123  señala que la ley determinará el régimen aplicable  a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, al tiempo que el artículo 210 constitucional señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas  en las condiciones que señale la ley.

Tomando en cuenta estos preceptos,  esta Corte ha aceptado que como expresión autentica del principio de participación los particulares sean encargados del ejercicio directo de funciones administrativas. Así en la sentencia C-866 de 1999, luego de recordar los antecedentes contenidos en las sentencias C-166 de 1995 y C-316 de 1995, se expresa, en torno del contenido de los artículos 123, 210 y 365 de la Constitución Política:

“...resulta claro que la asunción de funciones administrativas por los particulares es un fenómeno que, dentro del marco del concepto de Estado que se ha venido consolidando entre nosotros, no resulta extraño, sino que más bien es desarrollo lógico de esta misma noción. 

5. Resulta oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones administrativas por parte de los particulares al que se viene haciendo alusión, no debe confundirse con el tema de la privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la privatización es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los criterios del artículo 60 de la Carta. 

La atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal.  Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos”.

En el mismo sentido la Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse:

a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado.  En este supuesto el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.

Esta ha sido la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus prístinas e indispensables finalidades.

En la sentencia C-308 de 1994 se expresó por ejemplo, respecto de los recursos confiados a la Federación Nacional de cafeteros para el cumplimiento de las funciones de gestión fiscal encomendadas contractualmente a ella, a este propósito lo siguiente:

“La intervención de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque  hace real uno de los fines esenciales del Estado que consiste en "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (C.P. art. 2), y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello, una de las formas que adopta la descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como "descentralización por colaboración".

Se busca de esta manera, por razones de eficiencia administrativa, el traslado de las competencias y funciones estatales hacia los beneficiarios del servicio y el acceso a su ejecución de personas que posean medios técnicos o especiales conocimientos en la gestión empresarial.

No cabe duda que al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios que supone el fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera, tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego el de 1940, el poder contar con la colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los referidos servicios y ofrecerle, con la administración del Fondo, el instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales”.

b) La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas  o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte. 

No sobra recordar que la Corte al analizar la posibilidad constitucional de que los particulares sean encargados del ejercicio de funciones administrativas (aspecto común a los supuestos que se han enunciado), ha expresado que las condiciones en que aquellos puedan cumplir las funciones administrativas son las que señale la ley  y que si bien es cierto tales funciones pueden ser desarrolladas a título gratuito, según lo prevea la propia ley para un caso, ello no impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad discrecional del legislador señalar cuándo establece una u otra condición. Así las cosas, bien puede el legislador para efectos del ejercicio de las funciones administrativas - con base en las disposiciones constitucionales en análisis y en armonía con lo previsto en los artículos 150, numeral 9° e inciso final y 189, numeral 23 - autorizar al Gobierno Nacional para  celebrar los contratos pertinentes.

c) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades.

Ahora bien,  como ha señalado esta Corporación, la circunstancia  de que se asigne a los particulares  el ejercicio de funciones públicas no modifica  su estatus de particulares  ni los convierte por ese hecho en servidores públicos; sin embargo,  es  apenas evidente que el ejercicio de  dichas funciones públicas implica un incremento de los compromisos  que estos adquieren  con el Estado y con la sociedad.

Así en tanto que titulares de funciones públicas,  los  particulares a los cuales estas se han asignado asumen las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello conlleva  en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil.

Cabe diferenciar, sin embargo en este sentido  el caso de las personas a quienes se les asigna el cumplimiento de una función pública en los términos señalados –ley, acto administrativo, convención -, de quienes  prestan un servicio público, sometido en cuanto tal a un régimen legal especial pero que en si mismo no implica necesariamente el ejercicio de una función pública. 

Por lo demás debe tenerse en cuenta el caso de aquellas personas que contratan con el Estado pero sin asumir el ejercicio de funciones públicas, dado que solamente en determinados casos la ejecución de un contrato implica su ejercicio.

 Así lo ha señalado claramente esta Corporación al precisar  que:

“Los contratistas, como sujetos particulares, no pierden su calidad de tales porque su vinculación jurídica a la entidad estatal no les confiere una investidura pública, pues si bien por el contrato reciben el encargo de realizar una actividad o prestación de interés o utilidad pública, con autonomía y cierta libertad operativa frente al organismo contratante, ello no conlleva de suyo el ejercicio de una función pública.

Lo anterior es evidente, si se observa que el propósito de la entidad estatal no es el de transferir funciones públicas a los contratistas, las cuales conserva, sino la de conseguir la ejecución práctica del objeto contractual, en aras de realizar materialmente los cometidos públicos a ella asignados. Por lo tanto, por ejemplo, en el contrato de obra pública el contratista no es receptor de una función pública, su labor que es estrictamente  material y no jurídica, se reduce a construir o reparar la obra pública que requiere el ente estatal para el alcanzar los fines que le son propios. Lo mismo puede predicarse, por regla general, cuando se trata de la realización de otros objetos contractuales (suministro de bienes y servicios, compraventa de bienes muebles, etc.). 

En las circunstancias descritas, el contratista se constituye en un colaborador o instrumento de la entidad estatal para la realización de actividades o prestaciones que interesan a los fines públicos, pero no en un delegatario o depositario de sus funciones.

Sin embargo, conviene advertir que el contrato excepcionalmente puede constituir una forma, autorizada por la ley, de atribuir funciones públicas a un particular; ello acontece cuando la labor del contratista no se traduce y se agota con la simple ejecución material de una labor o prestación específicas, sino en el desarrollo de cometidos estatales que comportan la asunción de prerrogativas propias del poder público, como ocurre en los casos en que adquiere el carácter de concesionario, o administrador delegado o se le encomienda  la prestación de un servicio público a cargo del Estado, o el recaudo de caudales o el manejo de bienes públicos, etc.” . 

Teniendo en cuenta estas precisiones,  es  entonces  solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice  la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia, circunstancia que como se verá más adelante,  se hace necesario tener en cuenta para el cabal entendimiento de las disposiciones  acusadas en el presente proceso.  

3.3. Las diversas manifestaciones de la responsabilidad en el cumplimiento de funciones públicas y los principios aplicables a todo régimen sancionador

De acuerdo con el artículo 150-23  de la Constitución  el Legislador expedirá las leyes que rigen el ejercicio de las funciones públicas, por su parte el  artículo 124, ibidem, señala  que la ley determinará  la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, el artículo 123, ibidem,  establece  que la ley determinará el régimen aplicable  a los particulares que temporalmente desempeñen  funciones públicas y regulará su ejercicio, finalmente el artículo 210, ibidem, señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señala la ley. 
 
Es pues al legislador a quien corresponde fijar el régimen de responsabilidad aplicable a la prestación de funciones  públicas por los servidores públicos y por los particulares en los casos que la misma ley señale y es a este a quien compete establecer las sanciones que les son aplicables.    

Ahora bien,  cabe recordar que en el sistema jurídico colombiano la responsabilidad del servidor público tiene diferentes manifestaciones  que se derivan de la necesidad de proteger de manera específica diferentes bienes jurídicos.  

Así ha de tomarse en cuenta que  el universo del derecho sancionador no se limita al derecho disciplinario y al derecho penal a los que generalmente se hace referencia.  Como lo  ha señalado la jurisprudencia,  este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes sancionatorios con características específicas,  pero sometidos todos a unos principios de configuración claros destinados a proteger las garantías constitucionales ligadas al debido proceso. 

Al respecto cabe recordar  a título de ejemplo el análisis efectuado por la Corte en relación con el régimen sancionatorio en materia administrativa. Así al examinar  algunas competencias atribuidas al Banco de la República esta Corporación señaló lo siguiente: 

“5.1.2. En la doctrinase postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso –régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta), de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem” .

Estos principios comunes a todos los procedimientos que evidencian el ius puniendi del Estado - legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem-, resultan aplicables a los diferentes regímenes sancionatorios establecidos –penal, disciplinario, fiscal, civil, administrativo no disciplinario -,  o que se establezcan  por el legislador para proteger los diferentes bienes  jurídicos ligados  al cumplimiento de los fines del Estado y el ejercicio de las funciones públicas.

3.3  El contenido del artículo 17 de la ley  678 de 2001

El texto del artículo 17 demandado contiene diferentes elementos  e hipótesis, en relación, tanto con los sujetos, como sobre las consecuencias que la disposición prevé para quienes sean condenados  en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición. 

En este sentido considera la Corte necesario precisar el contenido, de la norma previamente al análisis de los cargos planteados por el demandante.

El texto del artículo  es el siguiente:
  
“Articulo 17. Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente.  El servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia.

Estas disposiciones se entienden sin perjuicio de las consecuencias  que se deriven del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía”. (subrayas fuera de texto)

El artículo determina tres posibles destinatarios de su contenido, el servidor público, el exservidor y el particular que desempeñe funciones públicas. (se subraya)

A su vez la norma señala tres consecuencias de diversa índole que les serían aplicables según sus circunstancias en caso de ser condenados en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, a saber, (1) la desvinculación del servicio, (2) la caducidad de los contratos con el Estado que se hayan suscrito o que se estén ejecutando y (3) la inhabilidad por cinco años para el ejercicio  de funciones públicas o para contratar directa o indirectamente,  con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte.

(1) En relación con la desvinculación, varias hipótesis  son posibles: i) el servidor público ha continuado en el mismo cargo en cuyo ejercicio se produjeron los hechos constitutivos de culpa grave o dolo  ii) el funcionario ocupa otro cargo en la misma entidad iii) el funcionario desempeña un cargo en otra entidad pública; iv) Una hipótesis adicional surge  en relación con el caso  del particular que en  ejercicio de  funciones públicas  incurre en culpa grave o dolo y que posteriormente se vincula como servidor público. En todas ellas, si la acción de repetición o el llamamiento en garantía han culminado en condena, la norma  en estudio es aplicable. 
 
(2) Respecto de la declaratoria de caducidad, varias hipótesis se presentan i) el servidor público que actuó con culpa grave o dolo se retira del servicio público y posteriormente como particular contrata con el Estado ii) el particular en ejercicio de funciones públicas incurre en culpa grave o dolo,  deja de ejercer funciones públicas y como particular contrata con el Estado  iii) el particular en ejercicio de funciones públicas incurre en culpa grave o dolo,  y  mediante convenio continua  ejerciendo  las mismas funciones públicas iv) el particular en ejercicio de funciones públicas incurre en culpa grave o dolo,  y  mediante convenio  ejerce  otras  funciones públicas. En todas estas hipótesis  en caso de condena, la norma es igualmente aplicable. 

(3) En relación con la inhabilidad  establecida en la norma, ésta se impone de manera general si se configura  cualquiera de las hipótesis anteriores, e implica   la imposibilidad para quien ha sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, de desempeñar durante cinco años cargos públicos y de contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales  o en las cuales el Estado tenga parte. 

Es decir que quien resulte condenado quedará inhabilitado para acceder a un cargo público, así como para contratar con entidades estatales –
expresión genérica aplicable  tanto a los diferentes órganos de las tres ramas del poder público, como a los órganos autónomos e independientes establecidos en la Carta  para el cumplimiento de las demás funciones del Estado (art. 113 C.P.)-  o en las cuales el Estado tenga parte. La norma no precisa el porcentaje de participación  en este caso. 

La norma establece además que en todo caso, la inhabilidad persistirá  hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la Sentencia. Es decir  que los destinatarios de la norma pueden, sea quedar inhabilitados por un término de 5 años - así hayan pagado inmediatamente la indemnización respectiva -, o bien quedar inhabilitados más allá de esos 5 años hasta que efectúen el pago de la indemnización a la que fueron condenados. 

El artículo 17 atacado  aclara que las sanciones enunciadas se entienden aplicables “sin perjuicio de las consecuencias  que se deriven del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía”. Es decir que el legislador entiende que dichas sanciones  se sitúan por fuera de la órbita disciplinaria, penal o fiscal y se aplican de manera independiente a dichos regímenes sancionatorios. 

 4. El análisis de los cargos

4.1. El artículo 90 constitucional y su desarrollo legal en materia de acción de repetición

Para el actor las normas acusadas desbordan el mandato del artículo 90 constitucional por cuanto éste se limita en su segundo inciso a  señalar  la  obligación  a cargo del Estado  de repetir contra el agente que ocasionó, de manera dolosa o gravemente culposa, un daño antijurídico por el cual haya sido condenado, sin establecer ninguna otra  consecuencia.  Por lo que en su concepto, derivar sanciones de carácter disciplinario  de la condena proferida en ejercicio de la acción  de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición vulnera el citado texto constitucional.

Al respecto esta Corporación  recuerda que la potestad del legislador para desarrollar el contenido  de la Carta Política no encuentra limitantes distintos al respeto de los preceptos,  principios y valores constitucionales.  En este sentido cabe señalar que “el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución  y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a este corresponde hacer las leyes” 

La Corte Suprema de Justicia ya había señalado respecto de la cláusula general de competencia  atribuida al Congreso  lo siguiente:  

“(...) la potestad de "hacer las leyes" que tiene el Congreso es amplia, pues la Constitución lo hace titular de una especie de competencia genérica "que le permite legislar sobre todos aquellos asuntos que aconsejen las conveniencias públicas y en cuyo ejercicio no tiene más limitaciones que las establecidas en la propia Carta bien sea prohibición expresa o por haber sido reservados a otras Ramas del poder Público".

Por medio de la ley el Congreso expresa su voluntad soberana que se concreta en normas de contenido general, impersonal y abstracto para regular los distintos aspectos de las relaciones sociales. El artículo 76 de la Constitución Nacional, al señalar las atribuciones que corresponde al Congreso adoptar mediante ley, no tiene alcance limitativo de la función legislativa; todo lo contrario, en él se comprenden todas aquellas actividades que el legislador estime necesario regular por ser acordes con el bien público y aptas para la realización de los fines del Estado con la restricción arriba anotada."

Ahora bien, independientemente de la naturaleza disciplinaria o no de las sanciones  señaladas en el artículo 17, aspecto al que se referirá más adelante esta Sentencia,  no cabe duda,  en consecuencia, que el Legislador, dentro de su potestad de configuración podía establecer sin violar el mandato del artículo 90 constitucional consecuencias de carácter sancionatorio derivadas,   bien de  los  mandatos superiores contenidos en los artículos 123,- 124,  150- 23 y 210 en materia de régimen aplicable a los servidores públicos y a los particulares que cumplen funciones públicas, o bien de la cláusula general de competencia a él reconocida en los artículos 114 y 150 constitucionales.
 
El carácter de la Constitución, que implica que los preceptos  contenidos en ella  han de ser entendidos y analizados de manera sistemática, como partes  de un conjunto que se dirige a un objetivo específico, que no es otro que la realización del Estado Social de Derecho, permite afirmar, además, que el legislador  con el propósito de afianzar el régimen de responsabilidad de quienes cumplen funciones públicas y de garantizar  los principios de moralidad y eficiencia, así como los fines retributivo y preventivo inherentes a la acción regulada, bien podía establecer  sanciones accesorias derivadas de la obligación de repetir contra el servidor o el particular por cuya culpa grave o dolo hubiere resultado condenado el Estado.

4.2. Los artículos demandados  y su relación con el eje temático de la ley  678 de 2001 

Tanto para el actor y el coadyuvante,  como para el señor Procurador, las normas acusadas violan los artículos 158 y 169 constitucionales por no respetar la unidad temática de la ley 678 de 2001, cuyo objetivo primordial consiste en desarrollar la acción de repetición consagrada en el artículo 90 de la Carta, y cuya naturaleza es estrictamente patrimonial. 

Sobre este punto  cabe recordar que, como acertadamente lo señala la representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,  en reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir  de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático  se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso. 

Sobre el particular ha señalado esta Corporación  la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad  de éste con las disposiciones atacadas para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho: 

“Esta Corporación en múltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha sostenido “que la razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas.” 

Ahora bien, es importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues, “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”. En consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.” 

Frente al caso concreto, encuentra la Corte que el precepto acusado en nada contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que existe  de manera evidente una relación teleológica y sistemática  entre los objetivos señalados en el artículo 3° de la ley y las disposiciones atacadas, las cuales desarrollan su contenido, dado que los efectos derivados de la declaratoria de responsabilidad del servidor público o del particular que cumple funciones públicas en ejercicio de la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición, corresponden a la función preventiva inherente a la acción de repetición y a la realización de los principios de moralidad y eficiencia de la función pública que la ley pretende hacer efectivos. 

La naturaleza civil de carácter patrimonial  a que aluden los  artículos 1 y 2 de la ley, no es óbice  para que el legislador en ejercicio de su potestad de configuración, sin romper el carácter sistemático de la ley, sino por el contrario para afianzar sus objetivos previstos en el artículo 3°, haya dispuesto que se apliquen la desvinculación del servicio, caducidad contractual  e inhabilidad sobreviniente,  que establece el artículo 17 atacado.  

En relación con la afirmación del demandante y de quien coadyuva la demanda en el sentido que las disposiciones aludidas deberían haber sido incluidas más bien en una ley sobre el ejercicio de las funciones públicas y no en la ley 678 de 2001, basta recordar que  el artículo 150-23  citado en la demanda  señala textualmente que  corresponde al Congreso  “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”, de lo que se deduce  que  la competencia del legislador no se agota con la expedición de una ley sobre funciones públicas, sino que esta puede desplegarse  en diferentes textos normativos en los que se incluyan determinados aspectos del ejercicio de dichas funciones. En este caso el legislador hizo uso de su competencia para regular un aspecto particular de ese tema,  cual es el de la responsabilidad  que cabe al servidor  público o al particular que cumple funciones públicas y las sanciones derivadas del ejercicio de la acción de repetición.

Ahora bien en relación con la afirmación  de la demanda en el sentido que las disposiciones atacadas han debido incluirse en el Código Disciplinario Único, dada su naturaleza eminentemente disciplinaria, la Corte considera que dicho argumento carece de sustento, toda vez que no solamente la existencia de un Código Disciplinario Único, no impide que el legislador se refiera a materias  disciplinarias en estatutos diferentes, sino que, como se pasará a explicar inmediatamente, los efectos a que alude el artículo 17 atacado  no  tienen ese carácter.  

4.3. La naturaleza de las disposiciones establecidas en el artículo 17 de la ley 678 de 2001

Tanto el actor como los diferentes intervinientes en el proceso parten del supuesto de que la desvinculación del servicio, la caducidad contractual  y la  inhabilidad sobreviniente establecidas en el artículo 17 atacado  constituyen sanciones de carácter disciplinario, circunstancia de la que derivan  buena parte de los argumentos en contra del texto acusado.

Para la Corte  sin embargo esta afirmación no  corresponde al contenido, ni al sentido que el legislador quiso dar a la disposición objeto  de análisis.

El legislador dentro de su potestad de configuración en materia del régimen de  responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que prestan funciones públicas determinó que serían impuestas sanciones adicionales  a la declaratoria de responsabilidad y a la correspondiente condena derivada del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición. Sanciones que quiso independientes y de naturaleza diferente a las impuestas en materia penal, disciplinaria y fiscal por lo que de manera expresa señaló en el segundo inciso  del artículo 17  que las sanciones establecidas en si primer inciso “se entienden sin perjuicio de las consecuencias  que se deriven del ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía”.

Es decir que de manera expresa quiso el legislador, como la Constitución se lo permite, establecer un régimen sancionatorio diferente, ligado al ejercicio de la acción de repetición consagrada en el artículo 90 de la Carta Política.

Ahora bien, cabe destacar que el artículo 2° de la Ley 734 de 2002  que entrará a regir el 5 de mayo de 2002, señala  que “la acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta”.(se subraya).  Es decir que el ordenamiento jurídico disciplinario  también  admite que se puedan generar otro tipo de responsabilidades, originadas en la misma conducta constitutiva de falta disciplinaria.  

Así las cosas, la Corte  debe desestimar los argumentos derivados de la supuesta naturaleza disciplinaria  de las disposiciones atacadas,  pues a las sanciones en éstas establecidas no pueden aplicarse principios o preceptos previstos de manera específica para el régimen disciplinario.  Ello, sin perjuicio claro está de que para el análisis de constitucionalidad  de las normas atacadas deba tener en cuenta  los principios esenciales aplicables a todo régimen sancionatorio ligados al respeto del debido proceso. 

En este sentido cabe precisar que la clasificación entre sanciones principales y sanciones accesorias del régimen disciplinario, a la que se refiere la vista fiscal, no es aplicable  en el presente caso, pues ella corresponde a dicho ordenamiento y no al ámbito sancionatorio específico  en el que el legislador estableció las consecuencias  del ejercicio de la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición. 

La Corte  debe señalar  igualmente que contrariamente a lo sostenido por  el Ministerio Público, las disposiciones atacadas no desconocen  el artículo 278- 1  de la Carta, norma que consagra la facultad del Procurador General de la Nación para desvincular del cargo a funcionarios públicos que incurran en determinadas faltas. En efecto,  la competencia del Procurador a que alude  dicha norma dentro del ámbito  disciplinario, no  impide que el Legislador consagre otros mecanismos de desvinculación del servicio,  por otras razones y en otros supuestos como los que consagra  la norma  atacada, y sin que se pueda entender que el único mecanismo y las únicas causales de desvinculación del servicio sean las establecidas en la citada norma constitucional. 

4.4. El contenido del artículo 17 de la ley y el análisis de los cargos sobre violación del debido proceso

4.4.1. Ausencia de violación del principio de non bis in idem

En opinión del actor, quien resulte condenado en la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición podría estar sometido  a dos sanciones disciplinarias con base en los mismos hechos - en su ejemplo una desviación de poder -,  violándose así el principio de non bis in idem.  

Para la Corte, una vez establecida la naturaleza  de las disposiciones contenidas en el artículo 17 atacado, resulta claro que en el presente caso  no resulta vulnerado el principio  enunciado. 

Cabe recordar  al respecto que de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, el principio de non bis in idem  sólo tiene aplicación en los casos en que exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación.

Así de tiempo atrás se ha establecido que:

"La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole.

"La identidad del objeto está construida por el hecho respecto del  cual  se  solicita  la  aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza.

"La identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos." (subrayas fuera de texto) 

Ahora bien en el presente caso no se está  en presencia de dos procesos de naturaleza disciplinaria pues, como ya se explicó, el legislador quiso establecer un régimen sancionatorio autónomo en materia de repetición  (art. 90 C.P.), y por tanto las sanciones aplicadas son de naturaleza diferente. 

De otra parte, no existe identidad en la causa, es decir que el motivo de  la iniciación de cada uno de los procesos a que alude el demandante corresponde a  situaciones jurídicas diferentes, en un caso la violación de un deber que implica la comisión de una falta disciplinaria, mientras que en el otro su origen se encuentra en la conducta dolosa o gravemente culposa que produjo un daño y que ha debido reparar el Estado.

Así mismo debe tenerse en cuenta que los bienes jurídicos protegidos en uno y otro caso son diferentes. 

Así en  relación con  las finalidades del proceso disciplinario  el artículo 17 de la ley 200 de 1995, por la cual se adopta el Código disciplinario Único establece que “la ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro”. Las sanciones disciplinarias cumplen esencialmente los fines de prevención y de garantía de la buena marcha de la gestión pública.  Por su parte la Ley 734 de 2002 nuevo Código disciplinario Único establece en su artículo 16 que “ la sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la constitución la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública”

En relación con los bienes jurídicos protegidos con la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición y las sanciones aplicables en caso de condena a que se refiere el artículo 17 atacado, son  la defensa del patrimonio público y el respeto de los principios  de moralidad  y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella (artículo 3° de la ley 678 de 2001).  

No se configura  entonces la doble sanción disciplinaria por los mismos hechos a que alude el demandante,  hechos que examinados desde la perspectiva de la conducta del agente que incurre en culpa grave o dolo  son precisamente los elementos determinantes de la aplicación de las disposiciones señaladas en el artículo 17 atacado.   

4.4.2.  El análisis subjetivo de la conducta  del servidor público o del particular que cumple funciones públicas mediante un procedimiento claramente establecido  y la ausencia de sanción objetiva en este caso

Quien coadyuva la demanda señala que el artículo 17 atacado vulnera el debido proceso por cuanto se estaría aplicando una sanción disciplinaria sin las garantías propias  del régimen disciplinario, al tiempo que califica la inhabilidad sobreviniente establecida en ella  de sanción objetiva, pues bastará ser condenado en el proceso de repetición para padecerla. 

Como se explicó en el aparte anterior,  la desvinculación laboral, la caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente establecidas en el artículo 17 atacado no constituyen sanciones disciplinarias, sino  sanciones específicas derivadas por el legislador de la condena en la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición,  condena y sanciones aplicadas de acuerdo  a un debido proceso establecido en la ley. 

Al respecto debe tenerse en cuenta que la ley 678 de 2001 en materia de acción de repetición, establece un juez competente –el juez en lo contencioso administrativo-  y un procedimiento aplicable – el procedimiento ordinario en lo contencioso administrativo consagrado en los artículos 206 a 214 al que remite el artículo 10 de la ley,  mediante el cual  se decidirá, luego de examinar la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas,  si éste incurrió en dolo o culpa grave que justifiquen su condena en los términos del artículo 14 de la ley, así como la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 17 ibidem.

No se trata entonces de la imposición automática de sanciones sin consideración alguna de la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas, sino precisamente del examen de la conducta dolosa o gravemente culposa  de los mismos, con el fin de establecer  su responsabilidad en el acaecimiento del daño antijurídico que el Estado fue obligado a reparar. 

Así lo ha  establecido la Corte al diferenciar  la responsabilidad que corresponde al Estado de la responsabilidad imputable  a sus agentes. En este sentido ha señalado que: 

“Es evidente que el artículo 90 constitucional consagra una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado, y la responsabilidad que igualmente es posible deducir a sus agentes.
En el primer caso, como se ha visto, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones.”

Sobre el particular es pertinente recordar además que el artículo 14  de la Ley 678 de 2001 señala que la autoridad judicial cuantificará el monto de la condena correspondiente  atendiendo al grado  de participación del agente  en la producción del daño, culpa grave o dolo, a sus condiciones personales, a la valoración  que haga con base en las pruebas aportadas al proceso. Es decir que contrariamente a lo expresado por el demandante  no se está en presencia de una  forma de responsabilidad objetiva que desconocería de manera evidente el ordenamiento superior.

La Corte  hace énfasis  en que es precisamente la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas el objeto de análisis en el proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía,   pues es la culpa grave o dolo lo que se examina para determinar si se le debe condenar o no a resarcir a la administración por el pago que ella haya hecho, así como si le son o no aplicables  la desvinculación laboral, la caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente  establecidas en el artículo 17 atacado.  

En relación con el llamamiento en garantía con fines de repetición, idénticas consideraciones deben hacerse. El procedimiento aplicable  en ese caso, contenido en los artículos 19 a 22 de la ley  678 de 2001,   deberá ofrecer igualmente todas las garantías procesales  para la defensa  del llamado en garantía. 

4.4.3.   La declaratoria de caducidad contractual

El Señor Procurador considera que en materia contractual se vulnera igualmente el artículo 29 constitucional, en cuanto  se declara la caducidad  contractual sin que haya existido incumplimiento del contratista y sin que haya mediado un acto administrativo motivado, susceptible de recursos. 

A respecto, en primer lugar, cabe aclarar que si bien la declaratoria de caducidad contractual regulada en la ley 80 de 1993 en el artículo 18, se basa  en el incumplimiento del contratista, ello no impide que el Legislador en ejercicio de su potestad de configuración pueda establecer otra causal diferente al incumplimiento para que se dé lugar a su aplicación.

El Legislador, en tanto respete los preceptos, principios y valores constitucionales, cuenta con un amplio margen de configuración normativa tanto  al ejercer la atribución establecida en el último inciso del artículo 150 C.P., norma que señala que “compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”, como para regular la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que cumplen funciones públicas (Arts 90, 123,124 y  150-23 C.P.). 

En segundo lugar, la declaratoria  de caducidad del o de los contratos  suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal, implica necesariamente que se profiera por la entidad contratante por orden y en cumplimiento de la sentencia de repetición o de llamamiento en garantía, un acto administrativo. Acto este que podrá ser objeto de los recursos establecidos en el Código de lo Contencioso Administrativo, pero cuyo objeto no será de volver a discutir lo decidido en la sentencia proferida en el proceso de repetición, sino los aspectos formales y sustanciales ligados a la aplicación de la sanción impuesta en ella.  

No encuentra la Corte en consecuencia que el artículo 17 atacado vulnere  el debido proceso por las razones enunciadas.  

Resta sin embargo por  examinar la norma en relación con los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, incluidos como ya se ha dicho dentro de los elementos esenciales aplicables al derecho sancionador en el ordenamiento jurídico colombiano, por lo que esta Corporación procederá a analizar  desde esta perspectiva el mandato contenido  en el artículo 17 atacado. 

4.5. El examen de razonabilidad y proporcionalidad del artículo 17 de la ley 678 de 2001

Cabe recordar que esta Corporación  ha establecido una metodología para el análisis judicial de la finalidad legítima de las sanciones adoptadas por el legislador,  ligada a los principios de proporcionalidad y razonabilidad exigidas a ellas.  Así la Corte ha dicho que  la restricción a los derechos constitucionales  que ellas implican, debe ser adecuada para lograr el fin perseguido, además deberá determinarse si es necesaria, en el sentido de que no exista un medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, por último, si son "proporcionados stricto sensu", esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende garantizar.

Así ha dicho esta Corporación 

“En relación con el juicio de proporcionalidad que el juez constitucional debe adelantar sobre este tipo de disposiciones que introducen límites a los derechos fundamentales, la jurisprudencia ha definido que la verificación debe recaer no solo sobre el hecho de que la norma logre una finalidad legítima, sino que también debe establecerse si la limitación era necesaria y útil para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea constitucional, se requiere que sea ponderada o proporcional en sentido estricto. ‘Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional’”

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 17 de la ley 678 de 2001 el servidor, exservidor o el particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. Inhabilidad que persistirá en todo caso hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia.

La voluntad de establecer este cúmulo de sanciones,  se explica  sin duda por la necesidad de combatir el flagelo de la corrupción y de desalentar conductas que afecten el patrimonio público. 

Dado que dichas sanciones implican sin embargo  una severa  restricción de los derechos de las personas a las que ellas se dirigen, esta Corporación debe examinar no solamente la idoneidad del medio empleado por el legislador para alcanzar los fines mencionados, sino también si el ordenamiento jurídico ofrece alternativas menos onerosas en términos de limitación de derechos que eventualmente pongan en evidencia la desproporción o la irrazonabilidad de las mismas. 

Dicho análisis  deberá hacerlo la Corte en relación con cada una de las sanciones  señaladas  en el artículo 17 atacado  tomando en cuenta particularmente la  concordancia de  las medidas enunciadas,  con el conjunto  de sanciones  que pueden ser aplicadas en estas circunstancias, que no se limitan a las establecidas por el legislador en el artículo bajo examen,  pues como se ha visto, sin que ello implique la violación  del principio de non bis in idem,  ellas se entienden  sin perjuicio  de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales  a que haya lugar en relación con los mismos hechos  que dieron origen a la acción de repetición o el llamamiento en garantía. Contexto normativo  que pone en evidencia la necesidad de   adoptar en este caso  un criterio estricto en la aplicación del juicio de razonabilidad y de proporcionalidad al que como se ha dicho debe someterse la norma.

4.5.1. La desvinculación del servicio

De acuerdo con  la norma atacada quien haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, será desvinculado del servicio, aun si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal.

Es decir que la posibilidad de desvinculación no se limita al cargo en ejercicio del cual se incurrió en culpa grave o dolo, sino que independientemente de la conducta asumida por el servidor en un nuevo cargo, será desvinculado de este último por el hecho de la condena en relación con su conducta anterior.  

Dicha desvinculación que tiene una  finalidad preventiva acorde con la Carta, debe armonizarse  con la que podrá producirse como resultado de la aplicación  de una sanción disciplinaria  derivada de los mismos hechos que dieron lugar a la condena en el proceso de repetición.  En efecto tanto en  la ley 200 de 1995 (arts. 25, 28-4, 32) como en  la ley 734 de 2002 ( arts. 44, 45 y 48) se consagra la destitución como la sanción aplicable a las faltas gravísimas en que incurran las servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. Faltas que se configuran generalmente por incurrir el servidor precisamente en culpa grave o dolo.

Puede suceder entonces que la misma persona sea objeto tanto de la desvinculación generada por  el texto atacado, como de la destitución derivada del ejercicio de la acción disciplinaria, circunstancia que si bien no vulnera como ya se ha dicho el principio de non bis in idem,  dada la naturaleza especial de las sanciones señaladas en el artículo atacado, resulta desproporcionada  en relación con el beneficio que su aplicación está en capacidad de lograr para obtener  los fines constitucionales perseguidos. 

La Corte llama la atención en este sentido  sobre el hecho que el fin perseguido por la norma en relación con  la  desvinculación del servidor  que se encuentre en un cargo diferente a aquel en el que incurrió en culpa grave o dolo, se cumple  en caso de condena en el proceso disciplinario dando aplicación a las normas establecidas en el Código disciplinario en materia de inhabilidades sobrevinientes.

Al respecto el artículo 37 de la Ley 734 de 2002 señala lo siguiente:  

“Artículo 37. Inhabilidades sobrevinientes. Las inhabilidades sobrevinientes se presentan cuando al quedar en firme la sanción de destitución e inhabilidad general o la de suspensión e inhabilidad especial o cuando se presente el hecho que las generan el sujeto disciplinable sancionado se encuentra ejerciendo cargo o función pública diferente de aquel o aquella en cuyo ejercicio cometió la falta objeto de la sanción. En tal caso, se le comunicará al actual nominador para que proceda en forma inmediata a hacer efectivas sus consecuencias.”

La Corte concluye entonces  que  además del cúmulo de sanciones que generaría la aplicación de la desvinculación que consagra la norma atacada,  ya existen otros instrumentos para alcanzar uno de los principales fines perseguidos por ella, por lo que  la necesidad de mantenerla  en el ordenamiento jurídico no se hace evidente, sobre todo tomando en cuenta la importante restricción de derechos que ella implica, así como el hecho que ésta no sería la única sanción que podría ser  aplicada  como complemento a la obligación de restituir al Estado el valor de lo que este haya debido pagar por el perjuicio causado por el servidor que incurrió en culpa grave o dolo.  

4.5.2.  La declaratoria de caducidad contractual

A los destinatarios de la norma atacada les será  declarada igualmente  la caducidad del o de  los contratos suscritos  y en ejecución con cualquier entidad estatal, con el fin de  evitar que continúen ejecutando contratos  con el Estado personas que por el hecho de la condena en la acción de repetición o el llamamiento en garantía,  no ofrecen  las condiciones de confiabilidad y de seriedad exigidas a los contratistas (art. 3 de la ley 80 de 1993).

Así las cosas,  es necesario precisar si la declaratoria de caducidad establecida en la norma atacada, más allá del fin legítimo que persigue, resulta razonable y proporcionada a la luz de los preceptos, principios y valores constitucionales.

Desde esta perspectiva  esta Corporación considera necesario establecer  la concordancia del artículo 17 de la Ley 678 de 2001 con las disposiciones que en materia de caducidad se encuentran contenidas en el régimen contractual vigente. 

Al respecto cabe recordar  que el artículo 8° de la ley 80 de 1993,  establece que  quienes hayan dado lugar a la declaratoria de caducidad quedan inhabilitados para participar en licitaciones o concursos y para celebrar  contratos con las entidades estatales durante un término de cinco años contado a partir de la fecha de ejecutoria  del acto que la declaró. 

Ha de entenderse entonces  que decretada la  caducidad por el hecho de la condena en el proceso de repetición o de llamamiento en garantía, se configurará para el contratista  la inhabilidad referida en el artículo 8° de la ley 80 de 1993, independientemente de la aplicación  de la inhabilidad que  a su vez consagra el artículo 17 demandado.

Es decir que la declaratoria de caducidad que se ordena aplicar por la norma atacada,  a los contratos suscritos y en ejecución, supongan o no el ejercicio de funciones públicas, generará una inhabilidad adicional a la establecida en la misma norma, circunstancia que para  la Corte configura  una cadena de sanciones contraria a la Constitución. 

Téngase en cuenta  al respecto   que puede presentarse la situación en la que terminado el contrato cuyo objeto fuere el ejercicio e  funciones públicas, sin haberse iniciado ningún proceso en relación con el mismo - ni el proceso que determinaría la responsabilidad del Estado ni aquel relativo al ejercicio de  la acción de repetición -,  un contratista celebra uno o varios contratos con el Estado. En este caso, de llegar a ser posteriormente condenado en el proceso de repetición,  el contratista se vería afectado por una declaratoria de caducidad que no pudo ser prevista al momento de la celebración de los nuevos contratos  y que genera para él no sólo la cadena de inhabilidades previstas en la ley, sino posiblemente también un perjuicio económico desproporcionado, en la medida en que no solamente no tendrá derecho a indemnización por el hecho de la caducidad, sino que podrá haber comprometido en los nuevos contratos una parte sustancial de su patrimonio.  

No sobra advertir por lo demás que asiste razón al señor Procurador  cuando afirma que con la declaratoria de caducidad  se pone innecesariamente en peligro la  continuidad de la actividad contractual, así como los principios  que orientan la función administrativa en este campo (art. 209 C.P.), en la medida  en que las consecuencias de dicha declaratoria alterarán de manera importante la gestión desarrollada por las diferentes entidades públicas, sobre todo tomando en cuenta que ella podrá aplicarse a cualquier tipo de contratos. 

Siendo entonces claramente mayores los perjuicios que causa, tanto  a los derechos  de los destinatarios de la norma, como a la colectividad, comparados con el beneficio que supuestamente la sanción  genera para proteger el interés público, no  resulta entonces razonable ni proporcionado mantener  en el ordenamiento jurídico dicha  declaratoria de caducidad.

4.5.3. La inhabilidad para ejercer cargos públicos y para contratar con el Estado

De acuerdo con la norma atacada, a la persona  condenada en el proceso de repetición no solamente se le podrá desvincular del servicio y decretar la caducidad de los contratos que haya suscrito con el Estado,   sino que quedará inhabilitada por un término mínimo de cinco años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte, y en todo caso hasta que efectúe el pago  de la indemnización establecida en la sentencia. 

Es decir que quien resulte condenado quedará inhabilitado para acceder a un cargo público, así como para contratar con entidades estatales - expresión genérica aplicable  tanto a los diferentes órganos de las tres ramas del poder público, como a los órganos autónomos e independientes establecidos en la Carta  para el cumplimiento de las demás funciones del Estado (art. 113 C.P.)-  o en las cuales el Estado tenga parte, sin que se precise el porcentaje de participación  en este caso, con lo que deberá entenderse que la inhabilidad se extiende a toda entidad en la que el Estado tenga algún tipo de participación. 

Para la Corte la inhabilidad así establecida resulta claramente desproporcionada,   tomando en cuenta no solamente que la finalidad perseguida por la norma, encuentra ya en el ordenamiento jurídico numerosos instrumentos jurídicos para ser alcanzada, sino ante todo  que con ella se vulnera el principio de igualdad. 

En efecto, esta Corporación  recuerda que de acuerdo con los artículos 45 y 46 de la Ley  734 de 2002 la sanción de destitución  en el proceso disciplinario  conlleva una inhabilidad para ejercer la función pública en cualquier  cargo o función por un término mínimo de 10 años y un máximo de 20 años.  Así mismo,  en caso de que se declare fiscalmente responsable al servidor por los mismos hechos que dieron lugar a la condena en el proceso de repetición será aplicable la inhabilidad señalada en el parágrafo 1° del artículo 38 de la ley 734 de 2002. Inhabilidades a las que deberá sumarse la que se genere en materia penal  en caso de haberse configurado un delito contra el patrimonio del Estado (art 122 C.P.).

La nueva inhabilidad que establece la norma atacada resulta en este sentido redundante. Con ella no se obtiene una mayor protección del interés publico  que justifique su mantenimiento en el ordenamiento jurídico.
 
Ahora bien cabe resaltar  que la disposición atacada señala  que la inhabilidad será de 5 años- independientemente   de que se haya pagado inmediatamente la indemnización respectiva-  y que en todo caso persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia de repetición.   

Al respecto la Corte debe señalar que si bien  en este campo existe  una clara potestad de configuración del legislador,  aun para establecer en determinadas circunstancias inhabilidades intemporales, no debe olvidarse que dicha potestad se encuentra  supeditada al respeto de los principios  y valores constitucionales  y que en este caso se establece una  situación discriminatoria entre quienes tienen capacidad de  pagar las sumas respectivas y quienes no la tienen, contraviniendo de esta forma el artículo 13 constitucional.  En efecto, la posibilidad de ver restablecido sus derechos al trabajo (C.P. Art. 25), a la libertad de escoger profesión u oficio (C.P. Art. 26) y a participar en la conformación del poder público (C.P. Art. 40), limitados temporalmente en virtud de la inhabilidad establecida en la norma,   quedaría supeditada a la capacidad económica de cada servidor, circunstancia que contraviene de manera evidente la Constitución.  

En este sentido dicha inhabilidad, como en el caso de las demás sanciones que consagra el artículo 17 demandado, debe ser retirada del ordenamiento jurídico.

4.5.4.  la inexequibilidad del artículo  17 de la Ley 678 de 2001

Analizadas entonces las diferentes sanciones  que se establecen en el artículo 17 de la ley 678 de 2001 la Corte estima que ninguna de ellas supera satisfactoriamente el test de razonabilidad y proporcionalidad al que han sido sometidas.

Cabe recalcar al respecto que la importante limitación  que ellas implican  a los derechos fundamentales de los destinatarios de la norma, no es equivalente a los beneficios que la disposición genera, dado el carácter redundante  de dichas sanciones, a lo que debe sumarse la vulneración al principio de igualdad  en relación  con la permanencia en el tiempo de la inhabilidad que este artículo establece.

Siendo claro entonces que el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, la Corte concluye que ella no es razonable ni proporcionada y, en consecuencia, declarará su inexequibilidad.

5. La inexequibilidad  del artículo 18 de le Ley 678 de 2001

En la medida en que  la inhabilidad consagrada en el artículo 17 contravine la Carta, en los términos ya anotados, no tiene sentido mantener en el ordenamiento jurídico  el artículo 18 de misma ley, cuya preceptiva legal supone la existencia de dicha inhabilidad. En este sentido el artículo 18 será igualmente declarado inexequible.

VII.	DECISION 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE

Primero.  Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 17 de le Ley 678 de 2001.

Segundo.  Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 18 de le Ley 678 de 2001.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA 
Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado

	

ALFREDO BELTRÁN SIERRA 
Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

	JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado

	EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado	CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada	

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General